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精準扶貧的分類管理與精準扶貧不同方式的應用

時間:2018/10/22 2:40:36

  核心提示:河北省南和縣鼓勵當地一些勞動密集型企業在農村設置“扶貧微工廠”,幫助有勞動能力的困難群眾就近實現就業。圖為當地村民在“扶貧微工廠”內加工服裝。新華社發    2012年,習近平總書記在河北阜平調研時就...
  河北省南和縣鼓勵當地一些勞動密集型企業在農村設置“扶貧微工廠”,幫助有勞動能力的困難群眾就近實現就業。圖為當地村民在“扶貧微工廠”內加工服裝。新華社發
  
  2012年,習近平總書記在河北阜平調研時就提出了扶貧開發要堅持因地制宜、科學規劃、分類指導、因勢利導的思路。2013年11月,習近平總書記在湘西考察時就扶貧工作做出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示,從而提出了“精準扶貧”的戰略構想,該構想已經成為我國扶貧工作的方略。其中,分類指導是精準扶貧戰略的重要組成部分。從研究的角度,可以把“分類指導”及以后提出的“分類施策”“分類幫扶”等要求及相關闡釋統稱為“分類管理”,對于精準扶貧實踐具有重要的指導意義。
  
  1.精準扶貧過程中進行分類管理的內容
  
  概括而論,精準扶貧的分類管理包括三個層面:第一個層面是宏觀層面,是指在精準扶貧的過程中要堅持分類指導的思路和原則;第二個層面是中觀層面,是指在精準扶貧過程中要實行分類施策的政策體系;第三個層面是微觀層面,是指對于不同類型的貧困人口要實行分類幫扶的政策措施,即因貧困類型施策。
  
  分類指導。2013年底中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中提出扶貧工作要“因地制宜,分類指導,突出重點,注重實效”,進一步完善中央統籌、省負總責、縣抓落實的管理體制。國務院扶貧辦等七部委于2014年印發的《建立精準扶貧工作機制實施方案》中提出扶貧“要堅持因地制宜、分類指導、突出重點、注重實效的原則”。可以看出,分類指導的原則契合習近平總書記對于精準扶貧的實事求是、因地制宜的基本要求,因此,隨著我國將精準扶貧作為扶貧的基本方略,分類指導成為我國精準扶貧工作的指導原則之一。
  
  分類施策。這是精準扶貧政策體系中的關鍵一環,其針對的正是傳統扶貧方式的“普惠式”“大水漫灌式”的缺陷。習近平總書記在出席2015減貧與發展高層論壇時發表的《攜手消除貧困 促進共同發展》的演講中提出:“我們堅持分類施策,因人因地施策,因貧困原因施策,因貧困類型施策。”國務院2016年印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》和2018年發布的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等文件,都提到了我國精準扶貧要“分類施策”。根據習近平總書記的闡釋,分類施策是指因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策的政策體系,要在對相應地區每一個貧困人口的貧困狀況和致貧原因進行精準識別后,通過分析和概括,對貧困人口及致貧原因進行歸類管理,針對不同類型的貧困人口施以不同類型的政策措施。
  
  分類幫扶。從習近平總書記的闡述和我國的政策文件看,我國建立在貧困類型分類基礎上的分類扶持的政策措施分為兩個層次。第一個層次是根據貧困人口是否有勞動能力進行分類和施策:對完全或部分喪失勞動能力的貧困人口,實行社保政策兜底脫貧;對有勞動能力的貧困人口,通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷等政策措施實現脫貧。2016年和2018年的中央一號文件對此都有相關規定。第二個層次是對于有勞動能力的貧困人口,根據其面臨的主客觀條件的不同,施行不同類型的精準扶貧政策措施。習近平總書記《攜手消除貧困 促進共同發展》的演講及很多扶貧的政策文件都提出并闡述了5個一批(通過扶持生產和就業發展一批,通過易地搬遷安置一批,通過生態保護脫貧一批,通過教育扶貧脫貧一批,通過低保政策兜底一批)的分類扶持政策。國務院2016年印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》提出了產業發展脫貧、轉移就業脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧、兜底保障、社會扶貧等幫扶政策類型,并對每個類型做了進一步的類型細分,對每個細分類型的扶持政策做了極為詳盡的規定。
  
  2.精準扶貧過程中因貧困類型施策與因戶因人施策的關系
  
  精準扶貧是針對傳統“大水漫灌式”扶貧的弊端而提出的個人(貧困人口)定制式的扶貧方法,強調要精準識別出貧困人口及其致貧原因,采取有針對性的扶貧措施。2015年11月,習近平總書記在中央扶貧工作會議發表講話時指出,要堅持精準扶貧、精準脫貧,確保把真正的貧困人口弄清楚,把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚,以便做到因戶施策、因人施策。因戶施策、因人施策解決的是“扶持對象精準”的問題,要求針對不同的貧困家庭和貧困人口施以不同的幫扶對策;因貧困類型施策則要求對致貧原因相同的貧困人口進行分類,針對不同類型的貧困人口施以不同的對策。那對貧困人口的分類管理和分類型施策是否會導致無法實現“扶持對象精準”呢?精準扶貧過程中因戶因人施策與因貧困類型施策是否存在矛盾?
  
  首先,我們要深刻理解精準扶貧分類管理的重要意義。精準扶貧的關鍵在于精準識別貧困人口及其致貧原因,類型相同的貧困人口及性質相同的致貧原因,可以采取相似的扶貧手段和措施。從實效的角度,當同一個項目或舉措能惠及更多的貧困人口時,扶貧成本會相對更低。在精準扶貧政策的實施上,中央和地方的政策文件是精準扶貧的指導文件,這些文件規定了精準扶貧的原則、程序、政策措施等,具有高度的概括性,不可能規定每一個貧困家庭和貧困人口的扶貧措施,但政策文件又要有可操作性,進行分類管理是解決政策文件的概括性規定和可操作性要求之間矛盾的有效方法。
  
  其次,精準扶貧過程中因戶因人施策和因貧困類型施策體現在精準扶貧過程的不同方面和不同環節。在扶貧過程中,首先需要準確識別出每一個貧困人口及其致貧原因,然后結合文件規定和個人具體情況確定貧困類型,進而確定扶貧方式和具體措施,在扶貧措施的執行過程中需要根據文件精神和貧困人口的實際情況進行靈活處理。可以看出,因戶因人施策和因貧困類型施策是統一的,是遵守中央文件與按照實際情況靈活處理的結合。
  
  3.精準扶貧不同方式的應用
  
  針對不同類型的貧困人口適用不同類型的政策措施,即在脫貧目標的指引下,針對特定類型貧困人口運用特定的精準扶貧手段和措施。精準扶貧過程中可以使用的手段主要包括政府支持手段和市場手段,對于不同類型的貧困人口,應充分利用、合理搭配使用政府支持和市場手段。
  
  劃分貧困類型的標準是貧困人口的貧困狀況和致貧原因,或者說是貧困人口的主觀(尤其是自身能力)和客觀(自然、制度等環境)條件。貧困人口面臨不同的主客觀條件,需要國家扶持的力度是不同的。因此,我國精準扶貧過程中貧困類型和扶貧政策措施首先是根據貧困人口是否具有勞動能力來進行劃分的:對完全或部分失去勞動能力的貧困人口,他們已基本失去利用市場手段的能力,實行社保政策兜底脫貧。有勞動能力的貧困人口,他們具有一定的利用市場手段的能力,但其能力有局限性,需要在國家的支持下發揮其主觀能動性來實現脫貧。而有勞動能力的不同的貧困人口,其面臨的主客觀條件又有不同,政府支持力度和市場手段利用的程度也會不同。所以又包括產業發展脫貧、轉移就業脫貧、易地搬遷脫貧等精準扶貧方式;這些精準扶貧方式又可以進一步細分,如產業發展脫貧又包括農林產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等精準扶貧方式。
  
  從事扶貧工作的干部對于貧困人口及家庭應合理劃分出貧困類型并適用最合適的精準扶貧方式。在扶貧工作中充分利用、合理配置市場手段是非常重要的,國家不能包辦扶貧工作,各級政府應積極推動市場各主體如企業、學校、培訓機構、就業輔助機構、行業協會等幫助貧困人口脫貧,必要時可運用財政補貼、稅收減免等方式鼓勵各市場主體聘用、幫助貧困人員,提高其收入和能力。總之,國家應調動一切力量和手段,盡力實現國家的總體扶貧脫貧目標和每個貧困人口的脫貧要求。
  
  (北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 執筆:陳明生)

作者:北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 來源:光明日報
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